2025年8月28日，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》公布，这是今年7月中旬中央城市工作会议时隔十年再度召开后首份城市发展顶层设计文件。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任高国力接受了《每日经济新闻》记者独家专访，深入探讨了当前城市发展热点问题。

会议亮点：两大转向与人民城市目标

发展方位转向

本次会议明确了我国城市发展新的历史方位，做出两大转向重大判断。一是中国城镇化从快速增长期转向稳定发展期，二是城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段。这标志着城市发展将告别粗放型增长，转向内涵式发展，更加注重质量、效益和竞争力。

人民城市目标

提出现代化人民城市的目标，既适应我国2035年基本实现社会主义现代化的需求，又传承了“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”理念，强调人民满意度是衡量城市高质量发展的重要标准。

人口与城市分化：收缩型城市与扩张型城市的不同路径

城市分化趋势

当前中国城镇化率达67%，但城市发展出现分化。东部沿海部分城市持续扩大，实力、人口和竞争力不断增强；而少部分中西部和东北地区城市因产业结构单一，出现人口外流、土地资源闲置等要素流失问题，这类城市被称为“收缩型城市”。

应对策略

• 收缩型城市：人口流失、资金外流、土地闲置的城市未来可能面临撤并或整合，这是国际规律。不过，目前我国不少县级市设立仅二三十年，仍处于培育发展阶段，不必急于大规模撤并。可通过遏制产业和人口流失举措，打造小而美、有特色和优势的中小城市。

• 扩张型城市：要让其保持合理规模和实力，避免过度膨胀带来城市病。

• 资源整合：部分城市可因势利导与周边城市进行资源和空间整合。

动能转换：摆脱土地财政依赖，激发产业与空间活力

土地财政困境与新动能转换

过去我国依赖土地批租和土地出让金推动城市发展，但从2021年起，全国城市土地出让金规模持续下行，单纯依靠土地财政不可持续，城市需转换发展“赛道”，且不能急于求成、脱离实际。

产业维度：焕发传统优势产业活力

城市动能转换要从产业维度入手，依托传统优势产业进行升级改造，利用新技术、新手段、新业态和新模式，提升产业竞争力，为城市提供财政收入和动能转换缓冲。

空间维度：城市更新

• 生产空间：对城市的工厂、车间、园区等进行存量空间更新改造，盘活生产空间。

• 生活空间：做好老城区地下管网等生活空间的更新改造，满足城市居民高质量生活需求。房地产是城市更新的重要方面，要因城施策，稳妥盘活不同城市中规模、城镇化水平和居民消费能力各异的房地产存量资产。

优化布局：分区、分级、分类构建现代化城市体系

基本国情与布局原则

中国地域广阔、区际差异大，构建现代化城市体系要坚持分区、分级、分类原则。

• 分区：东部、中部、西部和东北区位条件、发展水平不同，要区别对待，采取差别化举措。

• 分级：我国城市有不同行政层级，拥有不同的管理权限、资源调动和配置能力，需根据行政层级制定差异化举措。

• 分类：不同城市功能类型多样，如文旅、物流、商贸、沿边口岸、生态保护等城市，要分类施策。

现代化城市体系“两头”建设

• 城市群和都市圈：以超大、特大城市为中心的现代化城市群和都市圈聚集了大量人口和产业，是经济发展和对外开放水平最高的区域，在新型城镇化和引领城市高质量发展中起排头兵和桥头堡作用，要促进其组团式、网络化发展，提升综合竞争力。

• 县城和县级市：数量众多的县城和县级市是连接城乡的重要节点，是支撑我国就地城镇化的重要“蓄水池”，要针对不同规模和功能的县城制定优化政策。

过去十年问题：缓解但未解决

过去十年，我国城市许多发展问题得到一定程度缓解和控制，但仍需长期努力。

• 大城市病：蓝天、碧水、净土保卫战改善了城市生态环境，交通拥堵等大城市病有所缓解，但仍需持续推动。

• 新城新区扩张：新城新区快速蔓延式扩张势头得到遏制，但部分地区曾出现不切实际规划和盲目扩张，导致产业空洞化、“睡城”等问题，城市应回归集约发展、紧凑布局轨道。

• 行政区划调整：一些城市为扩大建成区和市辖区面积进行县改市、县改区，部分地区不顾实际攀比竞争，忽略空间有效利用和资源集约问题，产业和人口聚集配套不足，这一势头得到控制。